中国东盟可构建全周期救灾机制

李添翼 范伊伊

2025年3月28日，缅甸中部发生了7.9级强震。在东盟灾害管理人道主义援助协调中心（AHA center）的统一协调下，东盟各国或提供救灾资金，或派遣人员前往一线开展援助工作。这充分展现了东盟在人道主义援助议题上高度一致的态度，同时也表明现有的地区灾害应对合作机制仍有进一步升级的潜力。作为东盟最重要的合作伙伴，中国也争分夺秒投入救灾工作。未来可以考虑在中国—东盟的合作框架下，加强人道主义援助和防灾减灾领域合作，发挥各自比较优势与独特经验，共同建设“安宁家园”。
自2021年缅甸政局突变以来，东盟内部围绕“五点共识”的落实长期存在分歧。在“五点共识”推进受阻的背景下，面对突如其来的自然灾害，东盟秘书处召开特别紧急会议，部署紧急反应和评估小组，将各成员国以人道主义援助为纽带团结在一起，迅速开展联动救援。这场救灾行动不仅强化了东盟应对危机的团结，也向外界展示了东盟能够处理好内部事务的能力。
缅甸发生地震灾害后，中国也迅速派遣救援队伍、提供资金、捐赠物资、调动卫星、分享信息等，这一系列举措有力地展现了地区大国的责任担当。过去20年来，中国与东盟的救灾实践推动着中国—东盟地区救灾合作逐步深化。2004年印度洋发生海啸灾难，次年第12届东盟地区论坛上，各国首次强调地区协调和合作在减少灾害和加强应急援助中的积极作用，并支持签署“建立灾害控制和应急反应协议”。2008年缅甸遭受热带风暴“纳尔吉斯”后，次年第四届东亚峰会发布了《灾害管理帕塔亚声明》，认可中国对于降低灾害风险和灾害管理的重要作用。2013年菲律宾被超强台风“海燕”侵袭，东盟第十六次领导人会议提出制定“中国—东盟救灾合作行动计划”，作为加强减灾救灾合作机制化的地区性倡议。2020年极端气候影响地区各国，同年的第二十三次领导人会议就建立中国—东盟灾害管理部长级会议机制达成共识，此后逐年共举行四届灾害管理部长级会议，并批准实施《中国—东盟灾害管理工作计划（2021-2025）》。
可见，深化中国—东盟灾害管理和人道主义救援合作具备深厚的实践基础。这些年来，在东盟成员国每一次受灾的艰难时刻，中国都始终坚定地支持东盟的中心地位，在中国—东盟的合作框架下开展救灾工作，以人本主义精神践行亲诚惠容的周边外交理念，以实际行动诠释人类命运共同体的深刻内涵。在制定新版五年《中国—东盟灾害管理工作计划》时，可充分吸收本次缅甸救灾行动积累的经验，推进双方在灾害风险评估和监测、预防和减轻、备灾和响应、韧性恢复等领域的战略对接。
中国—东盟救灾合作已具备将人道援助从临时响应向机制合作升级的基础。双方资源和能力的互补性明显，中国在救援技术、方案、资金等方面有优势，东盟国家则具有地理与文化适配性，更了解区域内各国的灾害特性。基于此，可考虑构建中国与东盟“防灾—救援—重建”全周期机制。
第一，加速中国—东盟应急物资储备库与网络升级，建立常态化的物资绿色通道和白名单制度，保障救援人员、物资的通畅流动和合理配置。第二，加强灾害预防和管理培训合作，推进中国—东盟应急管理合作基地建设。提供在地化能力支持，继续开展相关培训，升级搜救和医疗装备，帮助其提升本土救援和医疗水平。第三，加强灾害预警合作，通过共享气象卫星数据与导航定位系统，构建覆盖更广范围的灾害监测走廊，推动地区灾害数据的透明化。第四，建议将短期应对与灾后重建相结合。设立覆盖区域的灾后重建资金池或低息贷款，为受灾地区的重建和韧性恢复提供融资支持。
总之，此次缅甸地震救灾行动中，地区国家的共同努力彰显了东盟团结精神与地区合作持续升级的潜力。深化地区灾害应对合作机制是加强地区合作的一个重要抓手，在这个意义上，中国—东盟着力构建“防灾—救援—重建”全周期机制，可以为全球灾害治理提供亚洲经验。（作者分别是北京大学区域与国别研究院博士生、商务部研究院助理研究员）